Economia Brasileira – Anpec 2023

A política econômica do Governo Campos Sales (1898-1902) contribuiu para o recrudescimento da crise cambial, uma vez que as medidas adotadas em sua gestão tinham por objetivo atenuar o desequilíbrio do balanço de pagamentos, mas não foram avalizadas pelos principais credores ingleses.

A política econômica do Governo Rodrigues Alves (1902-1906) inverteu o sentido da condução da política econômica do Governo Campos Sales, ao adotar um rigoroso ajuste contracionista, tanto fiscal quanto, sobretudo, monetário. A criação da Caixa de Conversão – que emitiria moeda conversível à taxa fixa de câmbio – representou o êxito dessa estratégia.

A fixação da taxa de câmbio em 1906 vinculou a oferta de moeda às reservas cambiais, sustentando-se até pouco tempo antes do início da I Guerra.

Apesar da contração no influxo de capitais estrangeiros decorrente da eclosão da I Guerra, o conflito bélico representou uma oportunidade positiva para o aumento da produção industrial no Brasil. Dois dos principais fatores subjacentes a esse fenômeno foram a depreciação cambial e a restrição das importações.

A arrecadação tributária do Governo Federal era fortemente dependente dos impostos recolhidos sobre as importações, cabendo aos estados recursos provenientes da taxação das exportações.

Os ramos tradicionais, como o têxtil e o de alimentos, predominavam na produção industrial, mas já despontavam indústrias básicas, como a siderúrgica e a do cimento.

As desvalorizações cambiais no período, realizadas, dentre outros motivos, visando a sustentar o nível de renda da economia cafeeira, impactavam de forma negativa o crescimento da produção industrial.

As iniciativas governamentais de intervenção no mercado do café contribuíram para encorajar os cafeicultores a ampliar a capacidade produtiva, o que ajuda a explicar o agravamento da superprodução com a crise internacional ocorrida no fim da década.

A sustentação dos preços do café pelo Governo Federal contribuiu para amenizar o problema da queda das exportações, além de representar uma proteção à renda real do setor cafeeiro.

O financiamento das operações no mercado do café contou prioritariamente com financiamento externo abundante, principalmente de bancos estadunidenses e ingleses, o que demonstra que estes mostravam confiança na forma como o Governo Federal fazia a defesa do café.

A intervenção para manter os preços do café, como a queima do produto, deu-se por meio de expansão monetária, pois os empréstimos externos e o aumento de impostos eram medidas que se mostravam inviáveis com a crise decorrente da Grande Depressão.

A guinada da política econômica conduzida por Vargas – que se afastou do modelo agroexportador, em benefício de uma política industrializante – teve no abandono da política de sustentação do preço do café, já em 1931, sua primeira e mais significativa sinalização.

Na década imediatamente posterior à crise de 1929, a criação da Companhia Siderúrgica Nacional, da Fábrica Nacional de Motores e da Companhia Vale do Rio Doce foi fator que contribuiu para a recuperação econômica verificada no período.

Apesar do fechamento político do regime, o Estado Novo não foi um período especialmente relevante para a industrialização brasileira se comparado ao período do Governo Constitucional (1934-1937). Isso porque as principais instituições para a promoção da industrialização haviam sido criadas já na primeira metade da década de 1930.

A II Guerra (1939-1945) concorreu para a deterioração da posição externa brasileira, uma vez que o país incorreu em expressivos déficits comerciais durante todo o período. Por outro lado, colaborou com a industrialização por meio da importação de maquinário ocioso das economias europeias focadas na produção bélica.

A concentração de renda ocorreu conjuntamente com o processo de industrialização, alterando, todavia, a intensidade com que se verificou ao longo do período.

A produção de bens de produção começa a ser estimulada já no início do processo de industrialização.

A concentração e a centralização do capital já ocorrem nas fases iniciais do processo, mas vão alternando seu grau e intensidade – acelerando, desacelerando, acelerando, assim sucessivamente – à medida que a industrialização avança para novos ramos.

A industrialização não parte dos bens de consumo menos elaborados para, de forma progressiva e lenta, alcançar os bens de capital, pois esses começam a aparecer já nas fases iniciais de produção de bens de consumo.

A predominância de bens de consumo ou de bens de capital não pode ser verificada em diferentes fases do processo de industrialização, pois ambos os setores precisam ser implantados ao mesmo tempo.

A adoção de medidas na área cambial para incentivar o setor industrial pode ser considerada como ponto comum entre ambos os governos.

A liberalização cambial característica do início do Governo Dutra respondia a dois objetivos principais: combater a inflação herdada do Estado Novo e angariar o apoio diplomático e, sobretudo, financeiro dos países do bloco capitalista, com destaque para os Estados Unidos.

O equilíbrio do balanço de pagamentos alcançado no final da década de 1940 deveu-se mais ao apoio financeiro dos EUA (via, mormente, organismos multilaterais) do que ao desempenho das transações correntes, especialmente da balança comercial.

A eleição de Eisenhower para substituir Truman na Presidência dos Estados Unidos dificultou a liberação de recursos para financiar programas governamentais no Brasil, inclusive aqueles propostos pela Comissão Mista Brasil – Estados Unidos.

O controle quantitativo das importações, segundo critério que hierarquizava os bens de acordo com sua essencialidade, foi medida utilizada tanto pelo Governo de Dutra como pelo Governo de Vargas.

Contrariando as sugestões das missões estrangeiras que haviam visitado o Brasil nos anos anteriores (Cooke, em 1942, e Abbink, em 1948) e da própria Comissão Mista Brasil-EUA, Vargas reforçou o viés nacionalista que imprimira à sua primeira gestão ao patrocinar a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE).

Considerado o mais completo e coerente conjunto de investimentos até então planejados para a economia brasileira, o Plano de Metas procurava abarcar os chamados pontos de estrangulamento e de germinação, alguns já apontados nos relatórios da CMBEU e do grupo CEPAL-BNDE.

Conquanto os lucros registrados no quinquênio relativo ao Plano de Metas tenham incitado a elevação da taxa de formação de capital fixo na indústria, o expressivo crescimento da produtividade também trouxe, a reboque, ganhos reais significativos para a remuneração do trabalho naquele setor, bem como o aumento da participação dos salários na renda.

O êxito do Plano de Metas no que diz respeito aos investimentos programados deve-se, pelo menos em parte, a instituições e a medidas provindas de períodos governamentais anteriores, como o BNDE e a Instrução 113 da SUMOC.

O projeto desenvolvimentista de JK priorizava a indústria de origem nacional. Com esse objetivo, o Governo desvalorizou e unificou a taxa de câmbio, revogando a Instrução 113 da SUMOC, expedida durante a gestão de Eugenio Gudin no Ministério da Fazenda, devido ao privilégio que a medida oferecia às empresas multinacionais.

A desaceleração econômica do início da década de 1960 decorreu do ajuste do Plano Trienal, mas também do movimento cíclico da economia brasileira. Após a fase de expansão dos investimentos do Plano de Metas, observou-se desaceleração cíclica da formação bruta de capital.

As dificuldades na condução da política econômica desde a posse de Goulart podem ser aferidas pelo descontrole fiscal, uma vez que as despesas públicas – tanto de custeio quanto de investimentos – cresceram aceleradamente, em termos reais, em todos os anos de seu Governo.

Embora elaborado por Celso Furtado, que vinha da tradição estruturalista, o Plano Trienal incorporava elementos ortodoxos no que diz respeito ao combate à inflação, como o corte nos gastos públicos.

As análises que associam o Governo Goulart ao populismo, em matéria de economia, geralmente se referem à fase presidencialista do seu governo, quando o Governo, ao contrário da fase parlamentarista, priorizou o crescimento e não apresentou propostas voltadas à estabilização.

O Plano Trienal apoiava-se, pelo menos em parte, em teses que responsabilizavam a estrutura agrária pela desaceleração do crescimento do PIB no período, e das quais se pode depreender uma relação positiva entre redistribuição de renda e crescimento econômico.

Revelou-se exitoso o abandono do gradualismo que havia sido adotado nos planos de estabilização anteriores, como no Plano de Estabilização Monetária – PEM, do Governo Kubitschek, e no Plano Trienal, do Governo Goulart, pois a inflação começou a cair a partir de 1965.

O Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES), um think tank conservador financiado por empresários opositores a Goulart, exerceu influência na formulação da política econômica do primeiro Governo da ditadura militar.

Um dos principais focos de pressão inflacionária diagnosticados pelo PAEG, o custo do trabalho sofreu diminuição real com a nova legislação aprovada. Além do reajuste com base no salário real médio dos 24 meses anteriores à data-base, agregar-se-ia uma taxa de produtividade e a metade da inflação projetada para o ano seguinte – segundo dados oficiais notadamente subestimados pelo Governo.

A organização do Sistema Financeiro de Habitação repousava sobre a gestão que o Banco Nacional de Habitação passou a fazer, entre outras fontes, dos recursos depositados nas cadernetas de poupança, bem como do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

Entre as principais medidas contempladas pela reforma financeira, a criação do FGTS buscava decretar o fim da estabilidade no emprego em determinados setores da iniciativa privada. Em troca, oferecia-se aos trabalhadores um fundo de poupança forçada formado por depósitos compulsórios equivalentes a 8% dos salários nominais.

Recurso ao controle direto e a incentivos para conter a taxa de juros do sistema financeiro privado.

A expressão “milagre econômico” justifica-se na medida em que a economia brasileira apresentou altas taxas de crescimento do produto e relativa estabilidade do balanço de pagamentos, em meio a uma conjuntura internacional adversa no que tocava aos fluxos financeiros, comerciais e de investimento para o Brasil.

O diagnóstico da inflação apresentado pela nova equipe econômica que assumiu em 1967 autorizava a operação expansionista das políticas fiscal e monetária, uma vez que considerava predominarem pressões de custo e não de demanda excessiva.

O controle do reajuste de preços do setor privado através do Conselho Interministerial de Preços (CIP).

O setor externo desempenhou um papel relevante naquele período, uma vez que o equilíbrio do balanço de pagamentos passou a depender mais das exportações. Para tanto, o Governo adotou uma estratégia que contemplava, entre outras medidas, o aumento da oferta de crédito e um regime de minidesvalorizações periódicas da taxa cambial.

Apesar das turbulências geradas pelo primeiro choque do petróleo, a capacidade ociosa herdada do Governo anterior permitiu que a equipe econômica do Governo Geisel adotasse políticas fiscal e monetária expansionistas já a partir de 1974, estratégia que viabilizou o financiamento do plano de investimentos.

Os déficits gerados pela conta de capital do balanço de pagamentos foram mitigados pelos resultados das transações correntes, que se mostraram superavitárias devido à elevação significativa das exportações e à contenção das importações. Esta ocorreu devido ao aprofundamento da industrialização substitutiva de importações levada a cabo pelo II PND.

Ao aprofundar a substituição de importações, o ajuste estrutural pelo lado da oferta contribuiu significativamente para o superávit comercial verificado na década seguinte, mas não a ponto de cobrir os compromissos relativos à dívida externa.

Focado nas indústrias de bens de capital, de insumos básicos e de intermediários, e em energia, o II PND contribuiu para aumentar a concentração industrial brasileira em São Paulo. Trata-se da região onde se viabilizara a industrialização pesada desde o Plano de Metas, motivo pelo qual já contava com a infraestrutura que suportasse a nova rodada de investimentos.

O financiamento do Plano ficou a cargo dos bancos públicos e do endividamento interno, sendo minoritário o papel do financiamento e dos investimentos externos. Essa estratégia alinhava-se ao nacionalismo e à independência diplomática com a qual o Governo Geisel procurou envolver a sua política externa.

As desvalorizações reais do câmbio adotadas no início da década de 1980 lograram relativo êxito no âmbito das políticas para o enfrentamento do desequilíbrio externo, o que permitiu um afrouxamento, embora moderado, das restrições na área monetária.

A segunda maxidesvalorização cambial adotada pelo ministro Delfim Netto contribuiu para o recrudescimento inflacionário observado no primeiro semestre de 1983. Ainda assim, o rigor do ajuste contracionista – tanto fiscal quanto monetário – fez com que a inflação fechasse aquele ano em seu menor nível desde o início do Governo Figueiredo.

Com vistas a mitigar os efeitos inflacionários decorrentes do segundo choque do petróleo, a elevação da taxa de juros básica nas economias centrais resultou em forte recessão no mundo desenvolvido. Para as economias emergentes representou o principal fator desencadeador da insolvência de suas respectivas dívidas externas no decorrer dos anos 1980.

Em 1982, a realização de acordo com o FMI foi uma causa do superávit comercial brasileiro que permitiu ao Governo suspender a rigidez das políticas monetária e fiscal em vigor nos anos anteriores, inclusive acarretando alívio temporário na tendência de elevação da carga tributária.

Uma causa do superávit comercial brasileiro foi a maturação de investimentos voltados à substituição de importações realizados na década anterior.

A Política Industrial e de Comércio Exterior (PICE) visava elevar a competição interna ao mesmo tempo em que procurava conferir competitividade externa à indústria nacional. Se a abertura comercial por meio da redução da tarifa média de importação foi bem-sucedida para aumentar a competição, a esperada reação positiva no sentido de aumentar as exportações apresentou resultados aquém do previsto.

Um dos limites da tese de que o Brasil teria passado por “desindustrialização precoce” no período é que a desindustrialização só começou quando sua renda per capita já era bem superior a 20% do PIB per capita dos Estados Unidos quando este país iniciou o seu processo de desindustrialização, percentual tomado como uma referência em vários estudos sobre o tema.

O Plano Brady, que previa a reestruturação da dívida através da sua troca por bônus emitidos pelos países devedores, auxiliou a execução da política de estabilização inflacionária na década de 1990.

Se comparado aos Planos Cruzado, Bresser, Verão e Collor, o Plano Real foi o único que não adotou entre suas medidas o congelamento de preços.

Uma das medidas utilizadas na implantação do Plano Real foi a política cambial voltada principalmente à ampliação do equilíbrio do balanço de pagamentos, através da conta de capital, ao invés de servir prioritariamente como instrumento de controle da inflação.

O primeiro Governo de Lula pode ser associado à apreciação do câmbio, ao aumento da meta de superávit primário, ao crescimento das reservas internacionais e ao superávit na balança comercial.

Devido, entre outros motivos, ao estouro da “bolha” no índice Nasdaq, a redução das taxas internacionais de juros no início do século estimulou a entrada de capitais em países como o Brasil.

A elevação da taxa de formação bruta de capital fixo observada durante os anos 2000 teve na inversão pública um de seus principais motores. Nesse sentido, o efeito multiplicador dos investimentos da Petrobras mostrou-se relevante para a reativação de setores de bens e serviços direta ou indiretamente relacionados à cadeia de óleo e gás.

A desconfiança nutrida por determinados agentes econômicos em relação à eleição de Dilma Rousseff foi um dos principais fatores subjacentes à expressiva depreciação cambial observada no início de seu mandato. Tal mudança de preços relativos esteve na base da aceleração do crescimento econômico puxado pelas exportações, bem como resultou no progressivo recrudescimento inflacionário verificado nos três primeiros anos de seu mandato.

A crise fiscal que acometeu a economia brasileira na década de 2010 respondeu, em grande medida, à política expansionista adotada a partir de 2012. Nesse período, as taxas de crescimento das despesas primárias e dos investimentos públicos superaram às verificadas nos quatro mandatos anteriores (1995-2010).

O fato de o país adotar um modelo exportador na Primeira República não impediu que tenha se registrado aumento do endividamento externo no período.

A suspensão de pagamentos referentes à dívida externa foi uma das medidas adotadas pelo Governo Federal na década de 1930 para enfrentar o estrangulamento cambial.

O aumento do endividamento externo no período conhecido como “Milagre” (1968-1973) se deu concomitante à formação de reservas internacionais, pois superou a necessidade de financiamento do déficit em conta corrente do balanço de pagamentos.

O primeiro acordo firmado com o FMI, no início de 1983, foi quase integralmente cumprido pelo Governo Brasileiro. Ainda assim, a balança comercial e os serviços fatores depuseram contra a geração de superávit nas transações correntes planejado para o ano, de modo que o equilíbrio externo em 1983 dependeu do aporte financeiro realizado pelo Fundo.

A moratória da dívida externa decretada em 1987 respondeu a um cálculo político do Governo Sarney, uma vez que a recessão decorrente do Plano Cruzado havia contribuído para a queda das importações e, consequentemente, para a elevação das reservas internacionais a níveis compatíveis com a manutenção do pagamento do serviço da dívida externa.

Ao defender o padrão ouro como regra de política econômica, a corrente denominada “metalista” rejeitava a utilização de mecanismos cambiais para estimular o crescimento econômico, mas aceitava que a política monetária, através da taxa de juros, fosse manipulada para tal propósito.

Em suas origens, o desenvolvimentismo brasileiro recebeu influência do positivismo de Comte, com a incorporação da noção de progresso e ao admitir a participação do Estado na economia de forma mais pragmática, se comparado com o liberalismo tradicional do “laissez-faire”.

Eugênio Gudin pode ser considerado um economista defensor de teses liberais, como das vantagens comparativas no comércio internacional e como do caráter predominantemente monetário da inflação, embora admitisse a intervenção governamental para incentivar as indústrias nascentes.

A tese da escassez de poupança como um dos problemas para superar o subdesenvolvimento, defendida por autores como Lewis e Nurkse, influenciou teoricamente autores brasileiros, como Celso Furtado.