Economia Brasileira – Anpec 2020

Embora a existência de instituições que seguiam a orientação ortodoxa de limitar a emissão de papel-moeda contribuísse para evitar crises financeiras, estas ocorriam em parte por causa de características estruturais da economia brasileira, manifestas, por exemplo, nas elasticidades-renda e preço do café.

A crise da economia cafeeira entre as décadas de 1920 e 1930 foi causada, principalmente, por fatores do lado da demanda, que era fortemente dependente de exportações, pouco tendo contribuído fatores do lado da oferta.

O financiamento da estocagem de café por meio de crédito externo tornava a balança comercial vulnerável a choques financeiros não determinados pela ortodoxia ou heterodoxia na gestão fiscal doméstica.

O crescimento industrial antes de 1930 não se restringiu a bens de consumo, pois setores importantes como ferro, aço e cimento também expandiram sua produção.

Na década de 1920, criou-se um desequilíbrio estrutural entre a oferta e a demanda de café, dado o crescimento das plantações, e uma vez que nos EUA a renda per capita cresceu cerca de 35% enquanto o consumo per capita de café ficou praticamente estagnado.

O imposto de importação era a principal fonte das receitas federais.

A hipoteca das receitas da Alfândega do Rio de Janeiro prevista no acordo do funding loan firmado na primeira década republicana é garantia relacionada à própria finalidade do acordo: refinanciamento de dívidas em moeda estrangeira.

Em certas ocasiões, o governo tentava contornar a vulnerabilidade externa da economia brasileira na dimensão comercial ao estabilizar em patamar alto o preço do café, e na dimensão financeira ao criar instituições que limitavam a emissão arbitrária de papel-moeda, que na opinião ortodoxa da época era criticada como causa de crises.

Há consenso de que pesquisas posteriores comprovaram a hipótese de Furtado a respeito da inconsciência dos gestores da política econômica quanto ao impacto da defesa da renda cafeeira sobre a economia como um todo depois de 1930.

A lei bancária de 1890 estabelecia que as emissões bancárias deveriam ser lastreadas pelo menos 50% em ouro e possibilitava que o restante fosse lastreado em títulos da dívida pública.

Na década de 1930, a mudança das rentabilidades relativas dos setores produtivos para absorção doméstica e externa foi importante sinalizador para os ajustes na formação de capacidade produtiva, fortalecendo-se a demanda doméstica como vetor dinamizador da economia.

A crise de 1929, com sua origem na Bolsa de Nova York, enfraqueceu a posição dos EUA no mundo e no Brasil, resultando na transferência líquida de ativos de investidores estadunidenses para europeus.

Antes de 1930, os períodos de aumento da capacidade produtiva da indústria têxtil geralmente coincidiam com os períodos de expansão da produção industrial local.

A política do governo na década de 1930 estimulou o setor industrial, mas teve como um de seus pontos fracos a quase ausência de medidas para incentivar culturas agrícolas vinculadas ao mercado interno e à diversificação das exportações.

A Reforma Tributária de 1934 foi precedida de pressões de empresários importantes, como Roberto Simonsen e Euvaldo Lodi, por protecionismo ao setor industrial.

A Comissão Mista Brasil-Estados Unidos foi formada por técnicos brasileiros e estadunidenses e tinha como uma de suas principais tarefas a formulação de projetos de desenvolvimento para o País, principalmente de infraestrutura.

A tendência de desequilíbrio do balanço de pagamentos decorreu, entre outros motivos, do fato de o Brasil apresentar déficit comercial com países de moedas conversíveis, como os Estados Unidos, e superávit comercial com países de moedas inconversíveis.

Ao assumir o poder em 1951, uma das apostas de Getúlio Vargas foi a captação de empréstimos de longo prazo no mercado de capitais internacional, que então começava a se desenvolver com mais intensidade.

Como aconteceria em outros momentos, o financiamento de uma empresa estatal como a Petrobras esteve associado a receitas oriundas da comercialização de produto relacionado à empresa; no caso específico, o Imposto Único sobre Derivados de Petróleo.

A mudança de orientação da política externa dos EUA, com a substituição de Truman por Eisenhower, contribuiu para inviabilizar os empréstimos externos da Aliança para o Progresso.

A intervenção estatal em uma área como infraestrutura ocorreu devido à inexistência de interesse por parte de capitais domésticos privados em razão de restrições tecnológicas ou de volume mínimo de recursos financeiros necessários.

A Reforma Cambial de 1957 criou mecanismos como reduções tarifárias especiais e, ao mesmo tempo, vedação à importação por existência de similar nacional. Essas políticas tratavam de uma tensão latente do Modelo de Substituição de Importações: prover equipamentos importados a baixo custo e, ao mesmo tempo, estimular sua produção interna.

Entre as hipóteses que sustentavam o Plano de Metas estava um crescimento acelerado do produto e uma elasticidade-renda das importações igual a um. Logo, não sendo possível a redução do coeficiente de importação, era necessário obter reservas cambiais em grande escala para financiar a reestruturação produtiva pretendida.

A Instrução 113 da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) permitia a importação, sem cobertura cambial, de bens de capital por empresas estrangeiras, mas estabelecia que os mesmos deveriam ser para complementar conjuntos industriais já existentes e que estivessem classificados nas três primeiras categorias de importação.

O baixo crescimento no primeiro ano do Governo JK reflete um mau desempenho do setor agrícola, uma quebra de safra, e não um erro de concepção do Plano de Metas.

A estratégia do gradualismo da política econômica do PAEG procurava combater a inflação evitando desaceleração acentuada nas taxas de crescimento do PIB.

A extinção da conta de ágios e bonificações pela Instrução 204 da SUMOC é apontada, por alguns autores, como uma das causas da aceleração da inflação, dado o repasse do encarecimento das importações para os preços internos.

A elevação da carga tributária promovida pelo PAEG contribuiu para reduzir o déficit público.

A eleição de Jânio Quadros e João Goulart, como presidente e vice-presidente da República, respectivamente, representou a continuidade da aliança entre PSD e PTB, que dera sustentação aos governos Vargas e Kubitschek.

As Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento, também conhecidas como “financeiras”, contribuíram para o financiamento de longo prazo e de capital de giro, principalmente para pequenas e médias empresas.

O núcleo dinâmico da expansão industrial tinha nos produtores de materiais de Transporte e Elétrico dois importantes componentes, tendo ambos forte participação de capital estrangeiro.

O aumento das importações, induzido pelo expressivo crescimento econômico, não acompanhado por aumento das exportações na mesma proporção, pode ser considerado como uma das causas do saldo negativo na balança comercial nos três primeiros anos do “milagre”.

O crescimento expressivo do período pode ser atribuído, pelo menos em parte, ao aumento da participação dos investimentos das empresas estatais, principalmente em infraestrutura.

A expansão produtiva do período atingiu não apenas o setor industrial, contemplou também o de serviços, como o de comercialização, o de propaganda e os serviços financeiros relacionados, por exemplo, ao consumo de “marcas” e ao lançamento de novos modelos de bens de consumo durável.

Apesar de ter ocorrido uma modernização da indústria, tais avanços não eliminaram a heterogeneidade estrutural característica da economia brasileira, permanecendo a convivência de padrões tecnológicos díspares nos três setores básicos da economia: primário, secundário e terciário.

Os déficits em transações correntes durante o chamado período do “milagre brasileiro” preocuparam os formuladores de política econômica do Governo Geisel, levando-os a buscar uma melhoria da balança comercial a fim de evitar crescente vulnerabilidade externa.

Apesar das políticas do Governo Geisel, o Brasil chega ao segundo choque do petróleo com a participação deste entre as fontes de energia primária levemente superior ao valor registrado no ano do primeiro choque do petróleo.

O segundo choque do petróleo teve efeitos mais devastadores que o primeiro sobre as economias em desenvolvimento, em geral, e a brasileira, em particular, por ter sido precedido por uma política de forte elevação das taxas de juros pelos Bancos Centrais dos países desenvolvidos, somando dificuldades financeiras às dificuldades comerciais das economias em desenvolvimento.

A inexistência de mecanismos de financiamento público adequado acabou levando o BNDES a ter um papel central no financiamento dos projetos estatais, enquanto o setor privado foi forçado a se endividar em moeda estrangeira.

A redução dos gastos públicos da administração direta na segunda metade da década de 1970, induzida por preocupações com a inflação e o balanço de pagamentos, provocou uma recessão em dois trimestres consecutivos, a despeito da expansão dos investimentos das empresas estatais.

Apesar da adoção de medidas de ajuste fiscal em boa parte da década, o lento crescimento do produto e da arrecadação tributária gerado pelas políticas de contenção da demanda – junto com a alteração de preços relativos em favor de bens comercializáveis – impediu eliminar os desajustes entre as receitas e os gastos refletidos em déficits públicos.

Um impacto negativo secundário do ajuste contracionista, imposto ao País como resposta à crise da dívida dos anos 1980, foi a perda de receita devido ao aumento da informalidade tanto no mercado de trabalho quanto na estrutura das firmas que atendiam o mercado interno.

No contexto de forte aceleração da inflação e do mercado monetário com base em títulos públicos com altas taxas de juros e liquidez, a arrecadação do chamado Imposto Inflacionário pelo governo mais que compensava os gastos com juros da dívida pública, apesar dos elevados prêmios de risco sobre a dívida.

Um dos fatores que impossibilitaram um ajuste da balança comercial na primeira metade da década de 1980 foi a predominância da exportação de commodities, que encontravam-se com trajetória de preços baixos.

O desenvolvimentismo estatista dos anos 1970 deixou como herança, para a década de 1980, uma participação muito reduzida da propriedade multinacional na estrutura produtiva da indústria.

Um dos efeitos perversos da instabilidade das taxas de câmbio e juros e a elevação da inflação foi o estabelecimento de uma dinâmica de formação de preços defensiva, refletida nas margens de lucro das empresas, reforçando o círculo vicioso que contribuía para a própria aceleração da inflação nos anos 1980.

A aceleração da inflação nos anos 1980 teve como consequência o encurtamento dos prazos de contratos financeiros, o que se refletiu tanto na cautela do sistema bancário em relação a empréstimos de prazos mais alongados, quanto nas aplicações dos agentes não-financeiros, que passaram a priorizar ativos remunerados e com grande liquidez.

A aceleração da inflação em 1979 fez com que os gestores de política econômica do Governo Figueiredo abandonassem totalmente as políticas ortodoxas de controle de demanda e passassem a aplicar experimentos heterodoxos, que se tornariam comuns no decorrer da década de 1980.

A desindexação de salários foi uma iniciativa utilizada entre 1980 e 1983 para evitar que uma aceleração exagerada da inflação acabasse por neutralizar o impacto da maxidesvalorização da taxa de câmbio real.

A aceleração da inflação em 1983 resultou da combinação de um choque cambial com um choque agrícola, este em parte explicado pela política de exportações de produtos agrícolas, em parte por acidentes climáticos, e em parte pelo próprio efeito do choque cambial sobre os insumos utilizados na produção dos gêneros agrícolas.

O Plano Cruzado formulou uma proposta de congelamento de salários, tendo por base o valor médio dos salários dos últimos seis meses, adicionado de um abono de 8%, exceto para o salário mínimo, que recebeu abono de 16%.

O Plano Bresser admitia, em sua concepção, que existia tanto um componente inercial na inflação como pressões de demanda que vinham da época do Plano Cruzado.

O Plano Collor, por seus erros de condução, foi incapaz de se aproveitar de uma situação muito confortável de reservas, que eram resultado da volta do Brasil ao mercado voluntário financeiro internacional.

A maior parte do aumento de receitas proposto no ajuste fiscal do Plano Collor recaía sobre os assalariados, via aumento de alíquotas do Imposto de Renda, e não sobre rentistas, via aumento do Imposto sobre Operações Financeiras.

O Plano Real contou, em sua fase inicial, com a aprovação do Programa de Ação Imediata, o qual, dentre outras medidas, propunha combater o déficit público por meio da introdução de regras para regular as transações do Governo Federal com estados e municípios, além de prever novos tributos.

As reformas estabelecidas nos primeiros anos da década de 1990 eliminaram o caráter de discricionariedade que estava embutido nas licenças de importação, de uso frequente no Brasil desde a década de 1940.

A antecipação do cronograma de redução de tarifas previsto nas reformas do início dos anos 1990 visava, além dos objetivos de ganho de eficiência da economia, disciplinar os formadores de preços domésticos de bens transacionáveis, o que poderia trazer um efeito positivo em termos de estabilização inflacionária.

A criação do Mercosul, concretizada em 1991, no Governo Collor de Mello, teve mais impacto político que propriamente econômico, uma vez que foi incapaz de elevar o fluxo de comércio entre os países membros.

A substancial redução das tarifas por meio das reformas dos anos 1990, que em alguns casos, como o de Veículos de Passageiros, reduziu a proteção tarifária a menos da metade, pode ser considerada exagerada, em relação a outros países da América do Sul e Ásia, dada a falta de preocupação com a competitividade da indústria nacional, que vinha de uma década de baixo nível de investimento.

Um argumento a favor da abertura econômica seria a existência de excessiva diversificação produtiva, o que traria ineficiências resultante de reduzida especialização e número exagerado de firmas.

Na década de 1940, a lei que introduziu o salário mínimo no Brasil previa que o mesmo deveria ser unificado nacionalmente, mas excluía os trabalhadores do campo do direito ao salário mínimo.

A criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) representou a possibilidade de demissão de trabalhadores de forma mais flexível do que a legislação que o antecedeu, já que esta previa estabilidade no emprego após dez anos de trabalho.

A Reforma da Previdência de 1999 estabeleceu o fator previdenciário, que reduzia o valor das aposentadorias dos trabalhadores que se aposentassem precocemente.

Durante o segundo Governo FHC, entre 1999 e 2002, a tendência de desvalorização cambial resultou em tendência de redução do rendimento do trabalho. Apesar disto, o rendimento médio real anual do trabalho apurado pelo IBGE em 2002 foi superior ao de 1995.

Uma das características dos Governos Lula foi a ampliação do número de funcionários públicos, bem como de sua remuneração, o que acabou resultando numa despesa com pessoal em percentagem do PIB bastante superior quando comparada com o valor observado em 2002, no último ano do Governo FHC.

Criado em 1934, o Conselho Federal de Comércio Exterior, que tinha como atribuição formular políticas voltadas para a redução da dependência externa da economia, pode ser considerado um órgão pioneiro do Governo Brasileiro quanto a funções típicas de planejamento.

A postura fortemente anticomunista do Governo Vargas em 1937 fez com que o DASP abandonasse qualquer esforço de planejamento e de formulações de planos de obras públicas, sob o argumento de que tais medidas seriam idênticas àquelas então aplicadas pela União Soviética.

Para a execução de sua política econômica, logo após o fim do parlamentarismo, o Governo João Goulart criou o Conselho de Gestão do Plano Trienal, sob o comando do criador deste plano, Celso Furtado, que tinha atribuições legais que permitiram contornar as dificuldades impostas à sua execução pelo Poder Legislativo.

O Governo Fernando Henrique Cardoso procedeu a programa de privatização de estatais, como a companhia Vale do Rio Doce, mas não logrou êxito no seu programa de privatização de bancos estaduais e no projeto de estabelecer idade mínima para os servidores contratados pelo setor público.

O Plano Plurianual (PPA) de 2008-2011 diferia do PPA anterior, formulado para o período 2004-2007, por explicitamente estabelecer como prioridades a redistribuição de renda e a inclusão social, enquanto o anterior enfatizava a retomada do crescimento econômico.

A criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) vinculou-se à gestão de verbas que se esperava do Banco Mundial e do Eximbank para financiar projetos elaborados pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos.

O Plano de Metas caracterizou-se por estipular objetivos de crescimento para setores-chave da economia, vinculando-os de antemão a fontes e volume de recursos necessários para sua execução, o que contribuiu para o crescimento expressivo no período.

Duas críticas consensuais ao II PND foram a de não levar em conta a possibilidade de abertura de novos mercados para as exportações e de se concentrar na política de substituição de importações.

Apesar da deterioração das condições macroeconômicas depois da moratória do México, o acordo brasileiro com o Fundo Monetário Internacional preservou de cortes as despesas de capital das empresas estatais, dadas as prioridades do III Plano Nacional de Desenvolvimento.